DOCUMENTOS SECTORIALES
PROPUESTAS PARA CONSTRUIR EL
FUTURO DEL URUGUAY AGROPECUARIO
COOPERATIVAS AGRARIAS FEDERADAS
1. La importancia estratégica
del sector agropecuario y agroindustrial para el desarrollo
del país
Con este documento, las Cooperativas Agrarias Federadas
presentan a la consideración pública un
conjunto de propuestas que tienen como objetivo desarrollar
la competitividad del sector agropecuario y agroindustrial
en un marco de crecimiento con equidad.
Las propuestas están basadas en nuestra convicción,
ampliamente respaldada por la evidencia empírica,
de que el Uruguay tiene su base económica en el
sector agropecuario y agroindustrial y de que las relaciones
de encadenamiento entre el agro y la industria constituyen
la clave de la inserción económica internacional
del país.
La participación altamente especializada del país
en las exportaciones agropecuarias y agroindustriales
indica, muy claramente, la relevancia de este sector para
la captación de divisas que el país necesita
para crecer y para lograr mejoras en el nivel de bienestar
de la población.
Esta importancia objetiva de la agricultura/agroindustria
en el Uruguay no siempre ha sido suficientemente conocida
y apreciada en su real perspectiva. Concurren para ello
factores históricos propios de un país urbano
y la conformación demográfica y social de
nuestro país, pero también la escasa importancia
que desde las políticas públicas se le asignó
a este sector de actividad, al punto de consolidarse por
más de un decenio un modelo de política
macroeconómica que erosionó la rentabilidad
y consolidó permanentemente saldos comerciales
negativos para la economía uruguaya.
Con estas propuestas, CAF reafirma su compromiso fundacional
con la promoción de la competitividad sectorial
como base para el logro del bienestar de la familia rural
y de la sociedad toda.
2. Las bases para un desarrollo competitivo
de largo plazo
El país está saliendo de una de las más
grandes crisis de su historia. Sin embargo, la debilidad
de Uruguay para generar un desarrollo económico
sostenible va más allá de la crisis reciente:
desde los años setenta hasta la actualidad, nuestro
país ha tenido tasas de crecimiento más
bajas que el promedio de los países de América
Latina.
Tan preocupante como el bajo crecimiento, ha sido la
extrema volatilidad. Uruguay, al igual que Argentina,
ha oscilado entre fases de crecimiento y de recesión
mucho más frecuentemente que los restantes países
de la región.
En este sentido, CAF reclama evitar definitivamente los
cambios bruscos en la macroeconomía y en los marcos
jurídicos y reglamentarios y aspira a que se concreten
mejoras en la transparencia y control de los actos de
gobierno en todas las instancias.
En esa misma línea, desde la perspectiva de CAF,
es indispensable que se implemente rápidamente
una Estrategia de Desarrollo con un patrón de crecimiento
económico de tasas elevadas y estables, con eficiencia
y equidad en la distribución de los frutos del
progreso.
Para ello plantea llevar adelante las propuestas y líneas
de acción que se desarrollan a continuación.
3. Una política económica
que asegure la estabilidad y la previsibilidad macroeconómicas
Se requiere establecer un régimen monetario, cambiario
y fiscal que mantenga la inflación baja, un tipo
de cambio real estable y sostenible, que asegure niveles
adecuados de competitividad para los sectores exportadores
y cuentas públicas balanceadas que permitan absorber
impactos de acontecimientos externos con costos reducidos
en términos de actividad económica y empleo.
El esquema de políticas macroeconómicas
debe estar diseñado de modo de evitar la generación
de nuevas rigideces que distorsionen el funcionamiento
de los mercados de bienes y servicios de nuestra economía.
Para ello es necesario lo siguiente:
3.1 Control del déficit fiscal,
combate a la evasión y garantías de estabilidad
de la carga tributaria
Una de las fuentes de inestabilidad macroeconómica
del Uruguay ha sido el déficit fiscal que llevó
a niveles de endeudamiento insostenibles, a la erosión
de la confianza en los tenedores de bonos de títulos
de deuda pública y a crisis cambiarias como las
que han ocurrido en nuestra economía de manera
recurrente.
La presión fiscal actual ha alcanzado niveles
que no pueden ser aumentados. La sociedad, a menos que
se aumente notablemente la eficiencia del gasto público,
no soportaría un aumento en la carga tributaria.
En términos de futuro, y dado que no se debe recurrir
a la inflación como expediente corriente y que
tampoco será posible ampliar el endeudamiento,
el financiamiento del gasto público deberá
basarse en los recursos generados por la recaudación
tributaria. En este contexto, el problema de combate a
la evasión y elusión fiscal existente, adquiere
mayor importancia que la que tuvo en el pasado.
Resulta de absoluta prioridad establecer la previsibilidad
fiscal para lograr el crecimiento sostenido del sector.
El sistema impositivo no puede estar sometido a los vaivenes
de las diferentes administraciones. Luego de las reformas
impositivas orientadas hacia una mayor simplificación
del esquema tributario, se debe dar estabilidad a la carga
tributaria y al marco normativo, de tal forma que sean
necesarios procedimientos legislativos especiales para
aprobar modificaciones.
3.2 Hacia un tipo de cambio real estable
en el largo plazo e inflación baja
En lo referido a la política monetaria, se necesita
que Uruguay implemente lo que no ha tenido nunca en su
historia moderna: un esquema de política económica
que trate de asegurar un tipo de cambio real razonablemente
estable y competitivo, a niveles que reflejen condiciones
de sustentabilidad de mediano y largo plazo de las cuentas
externas.
3.3 Un sistema financiero sano y capaz
de apoyar a la producción
Las debilidades del sistema bancario uruguayo están
en la génesis de la crisis que sufrimos en los
años recientes. La vulnerabilidad del sistema financiero
a lo largo de los 90 se debió a su crecimiento
basado en una captación de depósitos excesivamente
concentrada en moneda extranjera. Esta modalidad de generación
de fondos provocó una expansión del crédito
denominado en dicha moneda, incluso entre sectores y empresas
cuyos ingresos estaban desvinculados de la evolución
de la cotización del dólar.
A su vez, algunas instituciones comenzaron a acumular
títulos de deuda pública en sus activos.
Esto último se convirtió en un problema
financiero cuando la solvencia del Estado se puso en tela
de juicio.
La convergencia de estas vulnerabilidades con la recesión
iniciada a fines de los años 90, y profundizada
en los años siguientes, el aumento del riesgo país
y las posteriores dificultades de acceso al financiamiento
externo, sumados a la crisis argentina, llevaron a una
corrida bancaria sin precedentes y están en la
base de la crisis que el país vivió en los
últimos años.
En base a esta experiencia sostenemos que es indispensable
mejorar el sistema institucional y el régimen de
supervisión prudencial del sistema bancario.
Pero también es indispensable implementar regulaciones
que incentiven el financiamiento en moneda nacional. Simultáneamente,
para minimizar la vulnerabilidad financiera se deberían
apoyar mecanismos que vincularan la tenencia de bonos
del Estado con el acceso a otros instrumentos, de forma
tal que los primeros funcionen como “palanca”
para la obtención de fuentes de financiamiento
no bancario.
4. Políticas sectoriales innovadoras
para la competitividad de las cadenas agroindustriales
CAF reivindica el rol que pueden jugar las políticas
sectoriales activas en la promoción de la competitividad,
en la medida en que estén bien diseñadas
y sean aplicadas con profesionalismo y eficiencia. Con
ese espíritu propone las siguientes iniciativas:
4.1 Creación de los Foros de
Competitividad por Cadenas Agroindustriales
CAF sugiere, como instrumento importante para la gestión
estratégica de las cadenas agroindustriales, crear
Foros de Competitividad por cadena agroindustrial, en
particular en aquellas de mayor relevancia y en donde
las condiciones estructurales son más propicias
para ensayar estos nuevos instrumentos de gestión.
Los Foros de Competitividad son espacios institucionales
en el cual participan representantes del gobierno, las
empresas privadas y los trabajadores, con el objetivo
de elaborar un diagnóstico consensuado sobre los
principales desafíos competitivos que enfrenta
la cadena y desarrollar los principales lineamientos de
un plan de acción, en donde se establecen metas
y compromisos mutuos para el desarrollo de la competitividad.
Se apunta con esta iniciativa a superar el problema que
el país arrastra por más de treinta años
de la falta de una estrategia de desarrollo sectorial
que cuente con el consenso de los actores privados y que
sirva de marco para alinear los esfuerzos públicos
y privados en una misma dirección.
4.2 Hacia una política tributaria
basada en la renta real
Desde el plano tributario, las señales hacia el
sector privado son extremadamente confusas. Los impuestos
a la tierra penalizan la tenencia de este activo, reduciendo
su precio. Contrariamente a lo que tradicionalmente se
opina, una alta tributación a la tierra, lejos
de incentivar la incorporación de tecnologías
modernas, constituye una señal fuertemente negativa
para tal fin. Si la tierra es más barata, el uso
que se hace de la misma legitima un menor uso de tecnologías
agropecuarias, es decir, se convalidan prácticas
más extensivas de producción porque se utilizará
más el insumo más barato (la tierra).
La mejor estructura tributaria para la promoción
de la competitividad agropecuaria es aquella que no sesga,
vía fiscal, los precios de los factores de producción,
siendo, por lo tanto neutral para el empresario, en cuanto
a la asignación de recursos.
En función de estas consideraciones, la propuesta
de CAF se orienta hacia la tributación simplificada
que recaiga sobre la renta de la actividad productiva.
Sin embargo, se reconoce que para avanzar en esta cuestión
se requiere que el sector público fortalezca su
estructura institucional en la administración tributaria.
4.3 La necesaria reforma del BROU
Luego de la crisis, el BROU se constituye prácticamente
en la única institución bancaria que potencialmente
puede volver a orientar recursos para el financiamiento
del sector agropecuario.
Sin embargo, el BROU debe continuar y profundizar su
proceso de reestructura, a los efectos de lograr una eficiencia
muy superior a la habitual en la intermediación
financiera, reduciendo costos que deterioran la competitividad
de las actividades agro - exportadoras.
4.4 La importancia de fortalecer y
desarrollar los nuevos instrumentos financieros
Ante el nuevo escenario que plantea la reactivación
agroexportadora del país, y teniendo en cuenta
las restricciones que operan sobre el financiamiento bancario
tradicional, surge como una alternativa natural y altamente
atractiva la utilización de recursos acumulados
por inversores institucionales e individuales. El estímulo
a la formación de nuevos instrumentos de financiamiento
es crucial. Este tipo de instrumentos puede tener un desarrollo
importante en el Uruguay para financiar actividades agropecuarias/
agroindustriales.
Los nuevos instrumentos deben ser considerados como complementarios
y no sustitutos del financiamiento bancario tradicional.
4.5 El endeudamiento agropecuario
Como resultado de la evolución macroeconómica
y sectorial del Uruguay, el endeudamiento agropecuario
creció sostenidamente desde el año 1995,
cuando representaba el 38.1% del PBI sectorial, hasta
el año 2001, que llegó a significar más
del 110% del PBI agropecuario.
La situación de endeudamiento es muy heterogénea
entre los productores agropecuarios. Si bien durante el
último año se ha logrado reducir parcialmente
el nivel de endeudamiento, el problema está lejos
de haber sido resuelto. Se estima que el mismo se volverá
a agravar en el futuro inmediato cuando se tanga que enfrentar
el pago de servicios de deuda importantes. CAF no pretende
una solución indiscriminada para todos los deudores.
Ello perjudicaría al sector agropecuario y al propio
sector financiero, en particular al BROU. Sobre la base
del “caso a caso”, contemplando las razones
por las cuáles se llegó al nivel de endeudamiento,
es imprescindible consolidar soluciones que contemplen,
no sólo el alargamiento de plazos, sino quitas,
utilizando mecanismos innovadores del estilo de los que
se implementaron en las últimas refinanciaciones.
No puede pasarse por alto que la situación de sobreendeudamiento
que enfrentan muchos productores es una consecuencia de
la aplicación de una política macroeconómica
inconsistente en el mediano plazo.
Las Cooperativas Agrarias Federadas han impulsado, junto
con otras gremiales la constitución de un fideicomiso
financiero que gestione, de una forma integral, las carteras
de los bancos oficiales junto con las que se gestionan
con los Fondos de Recuperación del Patrimonio Bancario
(FRPB). Es imprescindible que ello se haga de esa forma
por las siguientes razones; i) por el importante “cruzamiento”
de personas y empresas deudoras entre instituciones, lo
que significaría de hecho un tratamiento diferencial
para el mismo deudor según sea el banco acreedor;
ii) porque se debe salvaguardar la mayor transparencia,
idoneidad profesional y control democrático sobre
los más de 2 mil millones de dólares de
activos y iii) porque sólo en los FRPB se involucran
a 61 mil deudores.
4.6 La importancia de evaluar y racionalizar
el gasto público agropecuario
Lo más grave que quiere señalar CAF con
relación al Gasto Público Agropecuario es
la falta de un análisis y de una evaluación
sistemáticos del destino y la eficiencia del gasto
público. El país no tiene un sistema que
permita evaluar la eficiencia en el uso de los recursos
públicos.
Para CAF es vital avanzar en la evaluación del
retorno económico y social del gasto público
como criterio básico en la asignación de
recursos que pertenecen al conjunto de la sociedad. En
la comparación con otras economías de la
región, el gasto público agropecuario en
Uruguay, como proporción del PBI sectorial, es
bastante elevado.
Sin embargo, si se desagrega el gasto y se consideran
por separado las transferencias a la seguridad social
y el resto de los gastos con fines reproductivos (fomento,
inversiones en infraestructura, sanidad, caminería,
etc.) éstos últimos representan globalmente
un nivel de gasto que es inferior al de los países
vecinos. Ello constituye un indicador sintético
de que Uruguay está ofreciendo ventajas importantes
en la construcción de competitividad agropecuaria/agroindustrial
en relación factores relevantes para la generación
de capacidades competitivas (gasto en sanidad, fomento
productivo, infraestructura, promoción comercial,
etc.)
5. Aumento de productividad con protección
del medio ambiente y de los recursos naturales
Los vínculos entre competitividad y gestión
ambiental serán cada vez más estrechos,
lo cual determina que los actores involucrados en la definición
de las estrategias de desarrollo productivo y exportador
le deban prestar creciente atención. Para CAF el
tema es absolutamente relevante, no sólo por una
cuestión de compromiso con las generaciones futuras,
sino también porque, crecientemente y como tendencia,
se erigen barreras no arancelarias que condicionan el
acceso a los mercados por cuestiones ambientales, entendidas
en un sentido amplio.
Asimismo, nos parece importante resaltar la existencia
de actores relevantes en la escala nacional e internacional
que muchas veces ponen por encima de todo la obtención
de altas rentabilidades en el corto plazo, sin preocuparse
por la sustentabilidad de los recursos naturales que están
utilizando.
CAF entiende que no deben crearse falsas oposiciones
entre desarrollo productivo y conservación del
medio ambiente. Hoy es posible, con las tecnologías
disponibles, continuar incrementando la productividad
de los recursos naturales y asegurar al mismo tiempo su
adecuada conservación.
6. Modernización del sistema
de innovación tecnológica
El modelo lineal (generación, transferencia, adopción),
que fuera el paradigma de vinculación entre los
agentes públicos y privados que participan de la
cadena de innovación hasta fines de los 90s, es
un esquema totalmente arcaico. Cada vez más, se
imponen sistemas que privilegian la interacción
y coordinación entre los actores que participan
en el proceso de innovación tecnológica.
Las gremiales agropecuarias, incluida CAF, no siempre
han tenido un rumbo claro en este tema y tampoco han logrado
coordinar su trabajo para orientar las grandes prioridades
estratégicas en esta área.
La redefinición de las competencias esenciales
de las instituciones que manejan recursos públicos
o mixtos (públicos y privados) en la investigación
agropecuaria, exige el conocimiento de las especificidades
de los sectores económicos con los cuáles
se relacionan, las particularidades que tienen las relaciones
con otras instituciones y actores privados y con el grado
de avance de las disciplinas predominantes de cada institución.
Es imprescindible centrar el “foco” de las
varias instituciones que tiene el país para aportar
soluciones tecnológicas a los principales cuellos
de botella que condicionan el desarrollo de la competitividad.
7. Una nueva institucionalidad agropecuaria
en el marco de un Estado eficaz, transparente y descentralizado
Las evidencias sobre los límites de la gestión
estatal, el fracaso de los esquemas tradicionales de planificación
y la necesidad de concentrar la atención gubernamental
en la conducción estratégica del desarrollo,
llevan a replantear las viejas nociones de distribuciones
de funciones entre el sector público y privado.
Modelos de organización social, en donde los mercados
ocupan un papel de mayor relevancia, exigen un estado
inteligente y efectivo, funciones de promoción
y orientación desempeñadas con oportunidad
y flexibilidad y estímulos a la iniciativa, a la
asunción de riesgos y a la absorción de
los frutos de la revolución científica y
tecnológica en curso.
8. Las políticas sociales y
el combate efectivo a la pobreza
La mejor política para promover el bienestar de
una persona o familia, es generar condiciones para un
empleo digno. Pero la pobreza y la marginación
constituyen una situación de carencia que trasciende
el desempleo y que normalmente no pueden esperar a que
lleguen los beneficios de la reactivación.
Por eso CAF no renuncia a las políticas asistencialistas;
es obvio que son muy necesarias, dada la situación
de emergencia social en nuestro país. Lo que se
quiere significar es que no constituyen una solución
definitiva y que su permanencia en el tiempo ahoga el
espacio para una solución más de fondo de
este angustiante problema.
9. Una estrategia de inserción
internacional y regional basada en la profundización
del Mercosur
La construcción de competitividad agropecuaria/agroindustrial
en Uruguay se verá beneficiada en la perspectiva
de profundización del acuerdo de integración
económica en el MERCOSUR. No sólo porque
se ampliaría el mercado, lo cual es importante
para varias cadenas agroindustriales, sino porque a partir
del MERCOSUR profundo se generarán mejores condiciones
para el desarrollo de la competitividad agropecuaria/agroindustrial
de Uruguay y ello por varios motivos.
Un MERCOSUR profundo permitiría desarrollar iniciativas
para mejorar la competitividad del sector agropecuario
y agroindustrial del Uruguay. La ampliación de
la competencia intraregional permitiría, de por
sí, ganar en eficiencia en los procesos productivos
y en el desarrollo de estrategias competitivas, tanto
para la conquista de mercados intra-mercosur como extraregionales.
El despliegue de instrumentos de competitividad agropecuaria/agroindustrial
sistémicos a nivel regional desempeñarán
un papel también muy importante. La coordinación
de un frente negociador internacional común en
tanto bloque MERCOSUR es imprescindible para lograr mejores
condiciones de colocación de la producción
agropecuaria/agroindustrial en los mercados internacionales.
Finalmente, exhortamos a todos los uruguayos tanto del
medio urbano como rural a comprometerse con el desarrollo
del sector agropecuario y agroindustrial junto a CAF.
Estamos convencidos de que allí está una
de las bases principales del Uruguay del futuro.
