DOCUMENTOS SECTORIALES
POR UNA POLITICA DE VIVIENDA
POPULAR Y SOLIDARIA
FEDERACION DE COOPERATIVAS DE VIVIENDA POR AHORRO PREVIO
FECOVI, una Federación de Cooperativas con una
rica historia de políticas solidarias
FECOVI es la organización gremial que representa
a las cooperativas de Ahorro Previo en régimen
de usuarios del Uruguay y defiende los intereses de 65
cooperativas, que asocian a 3500 familias
En las Cooperativas de usuarios, la propiedad del conjunto
habitacional y los servicios complementarios pertenecen
a la cooperativa. El socio es cuota parte dueño
de la cooperativa y tiene el Derecho de Uso y Goce de
su unidad. La cooperativa debe ahorrar hasta la ocupación
de las viviendas el 15% del valor máximo de tasación
del conjunto.
Las viviendas cooperativas nucleadas en FECOVI, tanto
construidas como en proceso de trámite son viviendas
económicas de interés social de acuerdo
a la ley 13.728 y auto-gestionariamente construyen a través
de la auto-administración de la obra contratando
directamente materiales y mano de obra obteniendo así
un costo promedio sensiblemente inferior a la promoción
privada.
La primera cooperativa de nuestro sistema es anterior
a la Ley de Vivienda, y luego de la aprobación
de la misma, en el año 1968, se da un verdadero
impulso al sistema cooperativo de ahorro previo. A partir
de 1972 se conforma la federación, comenzando un
largo y fructífero proceso de defensa y promoción
de cooperativas del sistema solamente interrumpido por
el proceso cívico-militar, reiniciando fuertemente
su actividad a partir de 1984. La participación
de la Federación se incrementa a nivel nacional,
constituyéndose en miembro fundador de la Mesa
Nacional Intercooperativa, luego CUDECOOP, siendo miembro
de la Alianza Cooperativa Internacional, contando con
el apoyo estratégico desde 1990 del Centro Cooperativo
Sueco.
De acuerdo a la ley de Vivienda 13.728, el desarrollo
y promoción de las cooperativas fue posible a través
del financiamiento del Fondo Nacional de Vivienda y Urbanización,
y la política de FECOVI en todo momento ha sido
reintegrar a dicho fondo las amortizaciones de nuestros
préstamos para posibilitar que nuevas familias
de uruguayos continúen construyendo con el aporte
solidario de los trabajadores.
Durante más de treinta años el movimiento
cooperativo de vivienda ha demostrado ser una solución
eficiente brindando un techo digno a las familias de ingresos
medios y bajos a pesar del financiamiento restringido
de los sucesivos gobiernos desde la dictadura a la fecha.
Actualmente el sistema cooperativo se encuentra frente
a una difícil coyuntura: cientos de familias, cuya
única posibilidad de acceder a una vivienda digna
, se encuentran en espera de los créditos del Ministerio
de Vivienda, producto de los desvíos de los aportes
al FNVyU impuestos por el equipo económico y el
Parlamento Nacional.
Por otro lado, el Banco Hipotecario del Uruguay continúa
contabilizando una deuda que consideramos ilegal luego
de haber pago sistemáticamente por 25 años
la cuota legal, sumado esto a las consecuencias de la
grave crisis económica y social, muchas cooperativas
en proceso de amortización se encuentran con una
cuota no accesible de acuerdo a sus ingresos
FECOVI, quiere dirigirse al sistema político,
hacerle conocer su visión sobre la situación
de la vivienda y el cooperativismo, así como conocer
las visiones que los partidos políticos tienen
sobre estos temas.
Crisis económica y social
Luego de los buenos resultados económicos de la
década de los noventa, hasta 1998, cuando toda
América Latina recibe importantes inversiones externas,
el país ingresa en lo que probablemente pueda caracterizarse
como la mayor crisis de su historia. Durante este período
de bonanza se profundizó la apertura del país
por dos procesos paralelos: una apertura unilateral a
todo el mundo y un proceso acordado con la región
en el marco del Tratado de Asunción. Esta apertura
fue acompañada por una política económica
que priorizó la estabilidad de precios, en un contexto
de desregulación creciente e inflación en
dólares (conocido como retraso cambiario), que
promovió una reestructura productiva a partir del
retroceso de la industria y el desarrollo de algunos servicios
dinámicos, como el turismo, las finanzas y el comercio.
La situación tiene un vuelco cuando el contexto
exterior se hace menos favorable, porque dejan de ingresar
capitales y, sobre todo, cuando el retraso del tipo de
cambio es acentuado por la devaluación brasileña
de 1999, que impacta directamente a las exportaciones
a ese país e indirectamente a través de
Argentina. Con el elevado grado de dependencia comercial
que existía con la región, la situación
económica se agravó notoriamente. Pero la
política económica, contra todo lo esperable,
no modificó sus objetivos y permitió la
acentuación de los desequilibrios hasta que la
crisis financiera argentina se trasladó al país
provocando una corrida bancaria de gran magnitud.
Solo en ese contexto de dramatismo se introducen cambios
en la política económica que no logran evitar,
sin embargo, que los resultados del período sean
gravísimos y se expresen en todos los terrenos
de la economía y la sociedad.
En el período 1999 - 2002 el Producto cayó
24%, la inflación retornó cifras elevadas
y alcanzó al 32% y la deuda externa creció
hasta superar el PBI de un año. Y las familias
sufrieron como no se veía en décadas. El
salario real se redujo 10% (y otro 10% en el año
2003), el ingreso medio de las familias cayó 21,5%,
el desempleo alcanzó a cifras cercanas al 20% hacia
fines del año 2002 y la pobreza se duplicó
en esos pocos años.
Hacia mediados del año 2003 existen síntomas
que el país ha llegado al fondo del pozo y comienzan
a percibirse síntomas de reversión del proceso.
Todos los indicadores sociales se deterioran en este
período, la salud y la educación tuvieron
un fuerte retroceso y, la vivienda no podía quedar
aislada de este proceso. Sin duda la situación
actual es consecuencia de un déficit habitacional
previo a la crisis agravada con las consecuencias de la
misma.
El déficit habitacional
En este contexto de deterioro progresivo de la situación
habitacional en el país, la producción de
viviendas de interés social promovidas por el Estado
uruguayo no ha logrado ni por aproximación abatir
el déficit cuantitativo y cualitativo. Por el contrario,
a las carencias históricas acumuladas se han agregado
problemas nuevos: la explosiva expansión de los
asentamientos irregulares, la construcción de soluciones
inadecuadas ya sea por su alto costo o carencias tipológicas
y tecnológicas así como una falta de criterios
de planificación en cuanto a ubicación y
pertinencia de los programas.
En ese sentido la despoblación (sobre todo de
los sectores de menores ingresos) de las áreas
centrales o con mejor infraestructura de servicios y la
creciente extensión de periferias con carencias
notorias ha generado segregación social, deterioro
de las condiciones de habitabilidad, creciente inseguridad
etc. Los costos socio-urbanos de esta política
son materia pendiente de cuantificación pero sus
consecuencias golpean en el centro de la estructura social
uruguaya.
Si analizamos los costos a los que se construyeron las
“soluciones habitacionales”, vemos que según
fuentes de MVOTMA y del BHU se han producido núcleos
básicos evolutivos de 30 m2 a un promedio de U$S
18.000 c/u, el BHU antes de la crisis del 2002 manejaba
presupuestos de U$S 1000 el m2 (UR 52 de la época)
para los PPT y el BPS construyó a ese promedio
viviendas de 40 m2.
En el mismo período el sistema cooperativo en
régimen de usuarios obtuvo muy escasos programas
por parte del MVOTMA a pesar de construir viviendas completas
con más calidad y metrajes con menos del 60% de
dichos costos.
Un estudio reciente de la Universidad de la República
junto a organizaciones sociales, cooperativas, sindicales
y cámaras empresariales de la construcción,
sitúa el déficit habitacional absoluto al
2003 en unas 80.000 viviendas según el siguiente
cuadro:
ESTIMACION DEFICIT HABITACIONAL
A DICIEMBRE 2003
COSOCO Mesa de Vivienda
y Financiamiento
|
| Déficit acumulado a
1996 |
64.000 |
| Construcción pública
de viviendas |
- 45,169 |
| Construcción privada
de viviendas |
- 48.000 |
| Déficit por formación
de nuevos hogares |
49.896 |
| Déficit por obsolescencia
|
59.784 |
| TOTAL |
80.511 |
Nota: el déficit acumulado se extrae de las investigaciones
del mismo en función de los datos del censo 1996
FECOVI entiende que el problema no debe enfocarse desde
una óptica “viviendista” o con parámetros
economicistas sino como un tema de “Hábitat”
cuya atención merece una mirada integral, interdisciplinaria
y diversa, con una evaluación sobre todo social
de los programas a implementar en el futuro.
El movimiento cooperativo ha demostrado ventajas comparativas
dentro de los sistemas de producción que son escuela
y permanente reconocimiento a nivel internacional, sin
embargo ha sido sistemáticamente relegado en sus
aspiraciones de préstamo. Es imperativo adoptar
decisiones urgentes. FECOVI, como parte del sistema cooperativo
realiza las siguientes propuestas:
1. Creación de una Comisión Nacional de
vivienda Cooperativa (CONAVICO)
En función de la rica producción de viviendas
del sistema Cooperativo de usuarios en el país
y con la finalidad de fomento y mejora del sistema, se
propone la creación de una Comisión Nacional
de Vivienda Cooperativa que funcione en la órbita
del MVOTMA.
Integración: Estará conformada por un delegado
de la DINAVI, un delegado por la DINOT, un delegado por
cada Federación de Cooperativas (FUCVAM y FECOVI),
un delegado por los IAT (Institutos de Asistencia Técnica)
y uno por el Congreso de Intendentes.
Cometido:
1. Promover el Sistema Cooperativo de Viviendas, difundiendo
la información y creando los ámbitos de
consulta correspondientes.
2. Evaluar y proponer una sistematización y simplificación
de la tramitación de los préstamos y actuar
como órgano de consulta previa a esos efectos.
3. Evaluar y organizar la demanda de programas cooperativos
para su inclusión en los presupuestos correspondientes
del MVOTMA controlando especialmente el estricto cumplimiento
de las bases del sistema cooperativo.
4. Promover y auspiciar aquellas iniciativas públicas
o privadas que tiendan al mejoramiento del sistema en
los aspectos sociales, tecnológicos y de diseño.
2. Atención prioritaria al Sistema Cooperativo
de Vivienda en régimen de Usuarios
Atendiendo a la evaluación y diagnóstico
de la producción del sistema cooperativo de viviendas
en régimen de usuarios y en función de las
ventajas en cuanto a la relación calidad precio
y promoción social que produce el sistema, se propone
que se atienda dicha demanda en forma prioritaria.
A la postergación de los créditos para este
tipo de producción (nos remitimos a los números),
con grupos de cooperativas con muchos años de espera,
se suma hoy la existencia de una población con
sus ingresos notoriamente disminuidos y carente de soluciones
adecuadas dentro del sistema pero con posibilidades concretas
de llegar a una solución digna a través
de un sistema de ahorro, sea este en aporte de mano de
obra o en dinero, a través del sistema cooperativo.
En función de lo anteriormente expresado, FECOVI
entiende que para atender la demanda actual y esperada
es necesario considerar una inversión de un 30%
del Presupuesto del Plan Quinquenal para el Sistema Cooperativo
de producción de viviendas en régimen de
usuarios.
3. Implementación de un sistema de franjas diferencial
para el financiamiento
Implementación de un sistema de asignación
de créditos con subsidio y préstamo diferenciado
en función de las características socio-económicas
y composición de los núcleos familiares.
El siguiente cuadro plantea diferentes tipos de préstamo
posibles de unidades de vivienda destinadas a operar por
el FONAVI.
El siguiente cuadro ejemplifica un sistema que contempla
montos diferenciales de los componentes del valor de tasación
o costo máximo de la vivienda. La cuota mensual,
tal como se desarrolla mas adelante y es planteo de la
ley debería estar “de acuerdo a la capacidad
de pago del beneficiario”.
INGRESO FAMILIAR
MENSUAL
( UR) |
TIPO DE PRESTAMO
|
COSTO MÁXIMO
DE LA VIVIENDA
(UR) |
AHORRO MINIMO PREVIO
(UR) |
MONTO
DE SUBSIDIO
NO REEMBOL-SABLE |
MONTO DE PRESTAMO
(UR) |
|
| 0-30 |
1 |
100% |
5 |
100% |
0 |
25 |
| 31-45 |
2 |
100% |
5% |
45% |
50% |
25 |
| 46-55 |
3 |
100% |
7% |
33% |
60% |
25 |
| 56-60 |
4 |
100% |
12% |
23% |
65% |
25 |
| 61-75 |
5 |
100% |
18% |
12% |
70% |
25 |
Para amortiguar los saltos entre tipos de préstamos
se podrán considerar 2 franjas en cada uno tal
como se conforma actualmente el cuadro de franjas del
sistema SIAV.
4. Devolución al FONAVI de los recursos desviados
a fines desconocidos
La ley 13.728 de diciembre de 1968 establece la creación
de un Fondo Nacional de Vivienda con el producido del
1% de las retribuciones de los funcionarios públicos,
de las retribuciones por servicios públicos o privados
(en relación de dependencia o no) y de las jubilaciones
y pensiones. La ley establece que estos fondos deben volcarse
a la construcción de viviendas. La realidad indica
que en el período 2000 - 2004 una cifra muy significativa
del mismo no tuvo ese destino, lo que sin duda, agrava
la situación habitacional del país.
El mecanismo de ejecución del fondo está
sujeto a dos grandes factores que pueden desviar sus fines.
Por un lado el Parlamento ha votado reducciones a los
gastos previstos en vivienda, pero, quizá el mecanismo
que más redujo el uso del FONAVI en viviendas fue
el mecanismo de decisión del Poder Ejecutivo. Este
prevé primero los ingresos, a partir de los cuales
asigna créditos y posteriormente pone topes a la
ejecución de los mismos. Si estos topes son inferiores
a los ingresos previstos una parte de los fondos no se
ejecutan en construcción de viviendas y se les
da otros destinos.
En el período se previeron ingresos por 691,31
millones de dólares y el tope de ejecución
fue de 509,20, por lo que un monto de 182,11 millones
de dólares del Fondo se le dic un destino ilegal.
A estas cifras debe agregarse las reducción autorizadas
por el Parlamento, que ascienden a 93,09 millones de dólares,
lo que redondea un total de 276,30 millones de dólares
que fueron recaudados por Estado para construir viviendas
y se les dio otro destino.
Con esta cifra, a costo de 26.870 dólares por
vivienda (costo promedio del Min. de Vivienda) se hubieran
podido construir en el quinquenio unas 10.348 viviendas
de 60 mts2, hubieran generado unos 28.000 puestos de trabajo
e ingresos de 100 millones de dólares al Estado
entre DGI y BPS.
FECOVI reclama el cumplimiento de la ley para que se
vierta el equivalente de la recaudación histórica
y que los fondos desviados en este período vuelvan
al FONAVI, haciendo posible que se retome la construcción
de viviendas para los sectores de menores recursos.
5. Complementación del FONAVI mediante captación
de ahorro público y privado
De acuerdo al diagnóstico expresado anteriormente
sería necesario complementar el FONAVI con otras
fuentes de ingreso. Si bien debería darse una discusión
en profundidad sobre el origen de los recursos, el cambio
hacia un sistema tributario más equitativo en relación
a los ingresos de la población etc, se proponen
algunas alternativas:
5.1. Generar los Instrumentos Financieros para la emisión
y comercialización de Títulos de Vivienda
de alta calificación como forma de captar ahorro
público y privado con destino al FONAVI.
5.2. Alentar la inversión de los fondos previsionales
de las AFAP (con los topes y condiciones de inversión
que la ley les confiere) para la compra de títulos
de Vivienda emitidos por el Estado o Entidades Financieras
Privadas. Solo con la inversión del 10% de los
fondos de las AFAP se recaudaría en el primer año
unos U$D 120:000.000; y unos U$D 10:000.000 adicionales.
6. La UR (Unidad Reajustable) como moneda para la vivienda
de interés social
Mantener la UR como moneda para los créditos a
la vivienda de interés social, considerando para
su ajuste el salario real y la no afectación de
más del 20% de ingreso líquido del núcleo
familiar al pago de la cuota de amortización. Aplicación
de subsidios considerados en la ley de viviendas para
familias con dificultades de pago de las cuotas de amortización.
7. Eliminación de los colgamentos y rediscusión
del criterio de reajuste de las cuotas
Hacia fines de 1984, ultimo año del período
de oscuridad de la dictadura, a dos años de la
profunda crisis de la quiebra de política cambiaria,
donde también los trabajadores tuvieron una sustancial
reducción de sus salarios, el BHU decidió,
en forma autónoma e inconsulta, no reajustar las
cuotas aplicando los índices establecidos en la
Ley de Vivienda. El reajuste fue por una cifra menor y
con la diferencia creó una cuenta especial de cada
deudor, creando los denominados colgamentos. Posteriormente
tomó decisiones de efecto similar, lo que hizo
crecer la cuenta colgamentos de cada deudor.
Si hubiera aplicado el criterio legal, sin duda la muy
elevada morosidad que ya en ese momento tenía el
BHU, hubiera sido aun mayor, con lo que probablemente
su situación financiera no hubiera sido mejor.
Su móvil, entonces, tuvo una lógica bancaria,
y no social como se ha dicho.
Pero las raíces del problema son anteriores. Cuando
el legislador elabora la Ley de Viviendas con objetivos
sociales decide que las cuotas se ajusten de acuerdo “a
la capacidad de pago de los beneficiarios”. Si este
objetivo se hubiera cumplido, el gasto en vivienda tendría
una participación estable en los ingresos de trabajadores
y pasivos, principales beneficiarios del sistema. No fue
lo que ocurrió, sino que creció sistemáticamente.
Al concretar este objetivo el parlamentario estableció
que las cuotas se reajustaran por un índice de
salarios nominales, sin comprender que éste no
mide la capacidad de pago de los salarios. Cuando los
precios subieron durante la década del setenta,
el pago de las cuotas implicaba a los deudores del BHU
destinar a ello una parte cada vez mayor de sus decrecientes
ingresos. La consecuencia fue una elevada morosidad. Debió
preverse, en ese momento, que cuando las libertades volvieran
se revertiría esta situación, porque ella
es contraria a los objetivos de la ley. El BHU no creo
reservas, no adaptó su gestión previendo
situaciones peores.
Cuando en 1984 reduce el porcentaje de reajuste, lo hace
para no agravar la difícil situación del
BHU y de los deudores, pero elige una mala solución.
La creación de los colgamentos no fue autorizada
por los deudores y no es razonable que ahora deban enfrentar
una elevada deuda que no pueden pagar. Hay, entonces un
problema legal y un problema económico, lo que
se pagó con las cuotas probablemente es mas que
lo que hubiera correspondido si la ley hubiera resuelto
adecuadamente sus objetivos.
FECOVI reclama, por los argumentos anteriores, que los
colgamentos sean eliminados y que el reajuste de la cuota
se realice por un indicador del poder de compra (y pago)
de los beneficiarios, tal como establece la ley, de forma
prever que las cuotas no aumenten su participación
en sus ingresos. Asimismo que la cuota no supere el 20%
de los ingresos familiares como establece la Ley 13.728
Art. 30.
8. Creación de una Cartera Nacional Inmobiliaria
Se entiende que la política de vivienda debe incidir
fuertemente en el tema de la tierra como instrumento de
regulación y planificación.
El manejo de una cartera inmobiliaria por parte del MVOTMA
permitiría seleccionar aquellos inmuebles mas adecuados
a los programas a desarrollar así como un control
sobre los precios.
8.1. La cartera inmobiliaria estará integrada por
tierras y fincas del patrimonio inmobiliario vacante del
Estado, así como por la adquisición mediante
diferentes modalidades (compra directa, expropiación
etc.) de aquéllas propiedades que se entiendan
adecuadas con destino a programas del Plan de Vivienda
de interés social.
8.2. Se priorizará la adquisición de terrenos
o fincas en las áreas centrales o intermedias de
la capital y centros poblados como una política
racional e integradora de los programas a financiar.
En particular se propone el aprovechamiento mediante reciclaje
de los contenedores industriales en desuso.
8.3. Implementación de pautas claras con criterios
socio-económicos y técnicos para la selección
y asignación de los inmuebles a los destinatarios.
9. Otorgamiento inmediato de crédito a las cooperativas
en trámite de FECOVI
Nuestra Federación plantea la atención
inmediata de los créditos para las cooperativas
que hoy están inscriptas en el MVOTMA.
Se trata de grupos que ya cuentan con un monto importante
de ahorro realizado y con el terreno ya disponible en
su mayoría lo que demuestra su capacidad de gestión
capacidad y voluntad de pago.
El siguiente cuadro detalla la situación de cada
una de ellas en relación al trámite correspondiente.
Se destaca que el promedio del valor de tasación
por vivienda incluido el terreno es de UR 2.000 lo que
representa unos U$S 15.000.
